『观察』“十三五”现代农业发展总体形势和政策取向

中国现代农业暨农业产业化高峰论坛 2018-12-05 15:20:48

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“十三五规划”即将出台,其中,作为十大目标之一的“加快农业现代化步伐”议题,因其将直接影响未来5-10年的农业产业格局,而被各界高度关注。
此前,为编制“十三五”规划,农业部遴选72支课题组,对“十三五”期间国际农业发展趋势、我国现代农业发展总体形势和政策措施等领域问题进行集中攻关,此文是对这一系列研究结果的精编。


◆ 来源|农业部发展计划司

关于国际农业发展趋势的判断

判断一:全球农产品产量增速下降。

中国农科院曲春红课题组研究发现,“十三五”期间全球大部分农作物单产和总产仍将持续增长,但受耕地、水资源约束和气候异常等因素影响,增速有减缓趋势。全球小麦、大米和粗粮供需基本平衡,但区域差异十分明显,地区粮食安全问题突出。

判断二:主要农产品价格将持续走弱。

农业部贸促中心倪洪兴课题组认为,世界主要农产品价格下降趋势在“十三五”期间或将持续,并最终稳定在2008 年之前的水平。此外,受全球气候变化、金融资本投机、跨国公司控制农业产业链等非传统因素影响,未来农产品市场面临的波动性和不确定性加剧。

判断三:信息化等高新技术在现代农业中的应用将更加广泛。

农业部科技发展中心杨雄年课题组认为,信息化技术将继续渗入到农业各个领域,将为我国“十三五”时期农业信息化建设提供宝贵机遇。同时,基因组学、转录组学、基因定向转移、动物克隆等技术正成为新基因争夺和新技术竞争的制高点,“十三五”期间将出现一大批利用转基因、分子设计等现代生物学技术培育出的高产优质多抗高效的作物新品种。

判断四:发达国家农业支持将偏向更隐蔽的一般性服务和收入补贴。

农业部农村经济研究中心彭超课题组认为,发达国家农业政策改革的目标是提高农业的长期竞争力,促进公平和实现农业可持续发展。支持手段也更加隐蔽,生产者补贴呈下降趋势,但对基础研发、基础设施、技术服务、金融保险等一般性服务的支持水平持续上升,对农产品消费者和农民的收入补贴也稳步提高。


关于我国现代农业发展阶段的判断

判断五:“十三五”我国现代农业将进入加速发展阶段。

浙江大学卫龙宝课题组将我国的现代农业发展阶段划分为:初步实现阶段、基本实现阶段以及全面实现阶段,认为“十三五”时期,我国农业应处于基本实现阶段的初期,这个时期以发展绿色高效农业、优化农作物品质结构和农业产业升级为主要特征。中国农业科学院胡志全课题组将我国农业现代化进程划分为起步阶段、发展阶段、基本实现阶段和全面实现阶段,我国整体上已经迈过农业现代化的起步阶段。根据世界现代农业发展规律判断,在资本积累、技术进步、政策支撑等条件作用下,“十三五”时期我国现代农业将进入加速发展阶段。

判断六:区域不均衡将滞缓我国现代农业发展进程。

胡志全课题组通过测算发现,我国省际间现代农业发展水平差距明显,由于差距过大,“十三五”期间,区域不均衡将成为制约我国现代农业总体水平的重要因素。

“十三五”农业农村经济发展面临的重大问题

问题一:农产品供需的结构性矛盾突出,需调整优化农业生产结构。

农业部农村经济研究中心宋洪远课题组认为,我国居民人均大米、小麦等谷物消费从九十年代后期就开始呈下降趋势,而畜产品、水产品和蔬菜水果等高附加值农产品占食物消费的比例持续快速增长。但是,我国农业生产结构调整滞后于优质化、多样化和专用化的需求结构变化,牛羊肉、奶类、优质高端苹果等高品质产品供需矛盾加剧。“十三五”期间农业结构调整优化的思路是,重点保口粮,统筹兼顾棉油糖、蔬菜等其他农产品生产,充分挖掘饲草料生产潜力,大力发展草牧业,促进粮食主产区的农牧结合、粮经饲兼顾,努力提升大中城市的“菜篮子”产品自给能力。

问题二:国内农业支持政策困境初显,应充分发挥收入补贴、保险补贴等“绿箱”政策作用。

宋洪远课题组认为,新时期国内农业政策面临很大困境:一是支持和保护政策导致农产品接近价格“天花板”;二是WTO“黄箱政策”限制使国内农业生产补贴增加的空间受限。“十三五”期间,政府应全面减少对口粮之外的农产品的政策干预,总结我国棉花和大豆差价补贴政策试点的经验,适时推出对糖类、油料、玉米等产品的差价补贴政策。扩大“绿箱”支持,适度增加对农民收入的转移支付支持力度,将部分属于“黄箱政策”的农业补贴转变为“按历史面积补贴”的绿箱补贴;提高农业保险的补贴力度,增加农业保险覆盖的品种范围,逐步探索建立巨灾风险保障机制;增加对环境保护的支持力度,提高农业可持续发展能力。

问题三:科技创新能力仍是现代农业发展的瓶颈,需进一步强化科技支撑能力建设。

中国人民大学仇焕广课题组认为推进现代农业发展、推进“四化同步”,必须进一步强化科技创新,依靠创新驱动实现农业增产增效。“十三五”期间,应紧紧围绕条件建设、技术创新、集成示范、成果转化四大环节,瞄准关键技术突破、创新机制完善、创新人才培养、成果转化率提高四大目标,不断加大投入力度,夯实现代农业发展的科技基础。

问题四:农业发展面临巨大人才缺口,应加大农村人才培养力度。

北京理工大学刘平青课题组认为,“十三五”期间,人才将成为制约我国农业发展的关键性因素。一是我国农业产业在世界竞争格局中仍处在产业链的中低端,农业科技人才数量不足,质量有待提高;二是农村大量青壮年劳动力外出务工,农村“空心化”,农村实用型人才“青黄不接”;三是农村基层干部队伍年龄结构老化问题严重。决策部门设计“十三五”农业产业发展及农业项目支持方案时,要将人才培养作为重要内容,促使项目推进与人才培养齐头并进。

问题五:农业生产的环境负效应日益凸出,要加大对农业资源环境保护和生态建设的支持。

农业部农村经济研究中心金书秦课题组认为,我国为了保障国内较高水平的“粮食自给率”,忽视了水土资源利用和环境的可持续性。“十三五”期间,应在促进农业生产的同时,更加注重保护生态环境:一是要推进农业秸秆的综合利用;二是要强化对化肥农药使用的管理,推广实施精准施肥等技术;三是要加强对规模化畜禽养殖粪污排放的管理。通过农业投入品减量和农业废弃物资源化利用相结合的途径促进农业绿色发展。

问题六:“十三五”农民增收面临严峻挑战,需加快建立农民持续增收的长效机制。

农业部农村经济研究中心张红奎课题组认为,宏观经济步入“新常态”,一是导致农产品需求和出口下降,农业生产需要的劳动力数量减少,加上非农劳动力需求下降,可能导致农村劳动力的失业率上升,农民收入下降;二是政府的财政收入增幅放缓,对农业和农村发展的支持力度下降,对农村社会事业发展和反贫困产生不利影响。“十三五”期间,应加快建立农民持续增收的长效机制。提高农村转移劳动力的劳动生产率,持续较快增加农民工资性收入;创新农业经营体系,持续较快增加农民经营性收入;推进农村产权制度改革,持续较快增加农民财产性收入;加强农村社会保障,持续较快增加农民转移性收入;加大扶贫和救助力度,持续较快增加农村贫困人口收入。


“十三五”时期农业结构调整思路

思路一: 按照养分平衡原则优化养殖业区域布局。

农业部规划设计研究院李靖课题组按照土壤养分平衡原理, 以各省农作物养分需求量和畜禽排泄量数据为基础进行了测算,发现京、津、辽、沪、浙、闽、粤、桂、琼、川、黔、滇等省畜禽粪便养分供给均超过了农作物养分需求,特别是北京和海南的畜禽粪便养分供给超过了农作物养分需求的1 倍以上,属于畜禽养殖环境超载区。内蒙古、赣、鲁、湘、渝、甘、苏等省区畜禽粪便养分供给量与农作物养分需求量的比例在80%- 100%之间,属于畜禽养殖环境平衡区。冀、晋、吉、黑、皖、豫、湘、陕、宁、新等省区的畜禽粪便养分供给量与农作物养分需求量的比例均在80%以下,特别是黑龙江环境负荷系数不到1/3,属于畜禽养殖环境潜力区。

对这三类区域应采取差异化的引导措施, 在超载区实行畜禽总量调减策略; 在平衡区大力提升畜禽粪污无害化处理和资源化利用水平; 在潜力区大力承接超载区畜牧业的转移,实现种养平衡。“ 十三五” 期间优化我国种养业布局的思路是, 按照农田消纳畜禽粪便能力确定畜牧业发展规模, 将养殖业产能由大城市、华南和西南地区向东北、中部、西北地区转移, 重点是从华南、西南向东北、黄淮海地区转移。

思路二:推动我国“ 耕地农业”向“ 粮草兼顾”转型。

安徽省农业科学研究院王光宇课题组认为, 当前我国饲料粮需求约为口粮需求的2.5 倍,是影响我国粮食安全形势的重要因素, 也是新一轮农业结构调整需要重点考虑的方面。

“十三五”期间应推行“粮草兼顾”战略,一方面可为畜牧业提供大量优质青饲料, 提高畜牧业产出效率;另一方面,可以节省大量耕地, 同时培肥地力、保持水土, 促进农业可持续发展。在种植制度方面,可选择粮草轮作、粮草套种等种植制度, 充分利用双季稻区冬季闲田、中低产田以及闲置荒地等种植牧草。在牧草品种方面,可选择桂牧一号象草、象草、台湾甜象草、苏丹草、高丹草、墨西哥饲用玉米(大刍草)、扁穗牛鞭草、杂交狼尾草等。

思路三: 以技术创新推动农产品加工业结构优化。

农业部规划设计研究院蔡学斌课题组认为,“十三五”期间,我国农产品加工业结构优化要以科技创新为驱动力,推动实现产业的优化和升级。在粮油加工领域, 围绕农产品产地初加工、主食产业化以及副产物综合利用方向,发展玉米、水稻等大宗作物的产地干燥技术装备、油料预处理装备、低温压榨制油装备等;在果蔬加工领域,围绕果蔬原料产地初加工、精深加工及副产物综合利用方向,重点开展果蔬汁多元化产品开发技术与装备、智能化果蔬罐头加工技术与装备、脱水果蔬的高效节能提质干燥技术与装备、果蔬贮运保鲜技术与装备等的研究。

在畜产品加工领域, 加强对传统中式肉类食品资源的挖掘, 配套工程化技术装备, 发展肉制品及禽蛋制品的精深加工设备, 实现变大包装为小包装、变粗加工为精加工、变生产品为熟制品、变裸品为包装品、变废弃物为新的增值点。加大乳制品科研投入,提高乳品原料、技术及设备的国产化比例。

(原载于《农民日报》)


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